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| 文章来源：《检察日报》
法讯网作者:刘金林 点击数：11022 更新时间：2009/9/18 文章录入：admin 责任编辑：admin |
“以前我也包过地，没承包这么久，包个地十年八年的合同我也不敢做，地全都扔了，桃长得也没法吃。现在30年合同定了，定了我就敢想敢干，多买肥，多买粪、苗，让树、让桃长好一点，一年也不少卖钱，一年收入2万多元。”2002年8月29日，北京平谷区一位农户在接受采访时说了上面这些话。
也就是在当日，九届全国人大常委会第29次会议审议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。
次日的《人民日报》评论员文章指出，《农村土地承包法》是“以法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权，标志着农村土地承包走上了法制化轨道”。著名学者厉以宁表示，《农村土地承包法》规定了农村土地使用权有偿、合理的流转，这是我国土地制度的第三次创新。
中共中央提出立法建议
我国土地制度的第一次创新是1950年土地改革。1950年6月30日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》，废除了封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。
1979年开始的包产到户的家庭承包制则是中国土地制度的第二次创新。始于安徽省凤阳县小岗村农民自发的包产到户，拉开了中国农村改革的序幕。
改革开放以来，中央政策的意图始终是清晰的:让农民享有长期而稳定的土地承包权，农民才会对土地进行长期有效的投资。可是实际情况却总是比政策设计要复杂得多。自20世纪80年代中后期始，集体经济以各种理由收回或调整农民土地的现象频繁发生，甚至一度呈扩大之势。中国(海南)改革发展研究院课题组2001年一项调查显示，到2000年底，农村签订了30年不变承包合同的比例只占六成，未签的高达四成。其中，1/4的农户新增了土地，近一半的农户减少了土地，只有1/4的农户土地没有变化。由于土地承包关系缺乏法律的规范和保护，一些基层干部和农民群众对“承包期30年不变”的政策仍心存疑虑。
中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映告诉记者，集体随意剥夺和侵害农户的土地承包经营权，是起草《农村土地承包法》的重要背景。而起草《农村土地承包法》的直接背景是，1998年中共中央十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出要赋予农民长期而有保障的土地使用权，并向全国人大提出了立法建议。
法律名称也有争议
我国农村自实行土地家庭承包制以来，相关立法酝酿了近20年之久。早在1984年，当时有关方面组织起草了一个“土地承包条例”，结果是不了了之。
在《农村土地承包法》之前也有相关法律对农村土地承包问题予以规定，如1986年颁布的《土地管理法》规定了土地承包经营权，1998年4月再次修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30年不变”以法律的形式固定下来。但这些规定不够具体，操作性不强。
1999年1月，全国人大农业与农村委员会成立了《农村土地承包法》起草组，2001年6月提请全国人大常委会第22次会议进行了初审。2002年8月23日，全国人大常委会对《农村土地承包法》第三次审议时，委员们还提出了一些修改意见。由于熟悉农村情况的人比较多，所以在讨论、征求意见乃至审议等各个环节都有人从不同角度提出建议，这可以说是该法起草的一大特色。
“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，这应该说是《农村土地承包法》起草工作的基本原则，而起草工作主要就是将这一政策精神变成法律条文。说起来很简单，但具体到法律条文的各种细节，则涉及到大量很难把握好分寸的问题。王小映回忆说，就连该法的名称也有很大争议。中国(海南)改革发展研究院主张，为更好地体现土地承包经营权物权化的特点，草案名称应采用“农村土地使用权法”;而土地管理部门提出，“农村土地”范围太宽，草案名称应为“农用土地承包法”才准确。
后来，在向全国人大常委会第二十二次会议提请审议《农村土地承包法》草案进行说明时，起草组组长柳随年说:“经过反复研究，全国人大农业与农村委员会认为，《土地管理法》规定的农用地不包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩，但这些土地的承包也迫切需要依法加以规范，应当纳入本法的调整范围。多年来，我国农村土地一直实行承包经营制度和承包土地的合同管理，农村土地承包的提法已为广大干部和农民群众接受，如采用使用权的概念容易引起农民的误解。所以，草案现用名称(即农村土地承包法)是合适的。”
承包期内能不能“调整承包的土地”
王小映介绍，当时对该法草案内容的争议主要集中在以下几方面:承包地能否调整与收回?在什么情况下能够调整与收回?土地承包经营权能不能抵押?为什么对家庭承包与其他形式承包提供不同的保护?争议最大的就是承包地能不能调整的问题。
当时有人提出，30年承包期内情况会发生很大变化，不可避免会造成一部分农民无地耕种，因此主张“大稳定、小调整”。也有人还提出了“二次发包”的建议，即保持目前的30年承包合同不变更，等合同到期后再按照当时的集体经济组织成员情况重新签订土地承包合同。更多的人认为，土地承包关系不稳定，主要原因就在于基层干部用行政手段频繁调整承包地。因此，承包期内必须坚持“增人不增地，减人不减地”原则，今后出现人地矛盾，主要应通过市场化的办法来解决。
“能不能调整”还涉及到承包地是否物权化的问题。“增人不增地，减人不减地”，就是为了实现土地承包经营权“物权化”。而有个别农业问题专家称，农民没有对土地承包权“物权化”的要求，不应该超越他们的要求而这样规定。王小映回忆说，多数人不认可这种看法，因为农民自己不可能提出“物权”这种法律词语，而多数农民希望限制土地调整，这恰恰需要专家对他们的需求进行总结并法律化。而“二次发包”的提法，是将土地承包简单理解为一种合同行为，是一种债权保护的思维，最终被否定。
“新土地革命”:用法律保护农民的土地权利
在最终通过的法案中，土地承包经营权的性质已经非常接近于所有权。它明确规定发包方“在承包期内不能随便调整土地”;承包方在承包期内“依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，这较为明确地确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位，限制了集体经济组织的权利。
法律公布后，像厉以宁等一些学者认为这是一次新的土地革命，但也有人认为该法并无新意，只是对农村现实情况的描述。王小映告诉记者，对相同条文难免有不同理解。他认为，当时物权法尚在酝酿，《农村土地承包法》按照土地承包经营权“物权化”的方向来立法，应该说具有相当的“前瞻性”。
该法实施后，对保护农民的土地权利发挥了极其重要的作用。当然，也使一些人不满，比如，有的人就对限制土地调整不满，认为“限制土地调整，就限制了规模经营，不利于保护农民的利益”。实际上，王小映感觉该法的重要作用恰恰在于稳定土地承包关系、依法赋予和保护农民的土地承包经营权，而农民有了土地承包经营权，就完全可以通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地，实现适度规模经营。不过，由于征地制度改革相对滞后，即使有了《农村土地承包法》，现实中仍然存在随意征占农民土地、侵害农民土地承包经营权的现象。
链接:
《农村土地承包法》出台前中央关于农村土地承包的重要政策
●1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，这就是后来人们通称的第一个1号文件。它明确指出，包产到户、包干到户或大包干都是社会主义生产责任制。社会主义生产责任制不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分。
●1983年的1号文件名为《当前农村经济政策若干问题》，对家庭联产承包责任制作出了前所未有的高度评价，赞扬它是“党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义关于合作化理论在我国实践中的新发展”。
●1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》，强调要稳定和完善生产责任制，将土地承包期政策明确规定为延长15年不变。
●1993年，中央提出土地承包期再延长30年不变，提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法。
●1997年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，明确规定不许以“两田制”为名收回农户部分承包地。
●1998年10月，中共中央十五届三中全会通过《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”;并将“联产承包责任制”的提法，改为“家庭承包经营”，更准确地反映了农村经营体制的实际情况。
●2001年中央18号文件《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，对农民土地使用权的流转，特别强调农民的自愿原则。
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